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王文刚:“五大监管”的基层实践与探索

[2024年05月24日]

  作者|王文刚「国家金融监督管理总局河北监管局党委书记、局长」

  文章|《中国金融》2024年第10期

  “五大监管”(机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管)的提出,为加强和完善现代金融监管指明了方向。国家金融监督管理总局河北监管局深入学习领会“五大监管”的内涵要义,结合基层监管实践,对如何做强“五大监管”进行了探索。

  认识“五大监管”的内在逻辑

  “五大监管”是一个有机整体,彼此联系、相辅相成。其中,机构监管、行为监管、功能监管是着力点,穿透式监管和持续监管是方法论,总体上可以从三个层面来理解。一是机构监管、行为监管、功能监管构成监管的二维平面。机构监管是“点”,核心在于管好机构这一金融市场的重要节点,防止出现“坏点”;点“动”成线,行为监管是“线”,关键在于规范机构经营行为,维系金融机构与金融消费者之间的信任“纽带”;线“聚”成面,功能监管是“面”,重点是对同类金融业务分“区块”统一监管,防止跨市场、跨行业、跨区域的监管套利。二是由面纵向穿透,构成三维立体监管。穿透业务实质、风险本质,这是机构监管、行为监管、功能监管做深做实的重要保证。三是叠加持续监管,实现四维全时空监管。将监管贯穿机构新设、成长、退出全过程,贯穿风险萌芽、演化、暴露、处置全周期,根据不同时期采取不同手段,以监管质效的“螺旋式”上升,确保金融长期安全稳定。

  打个形象的比喻,金融体系可以比作交通体系,金融机构是承载金融资源、金融福祉的各类“交通工具”,“五大监管”则相当于“交通治理”。机构监管是管住“海陆空天网”的各类“交通工具”;行为监管是打击“交通违章”,遏制驾驶行为的违法性和负外部性,维护“交通秩序”;功能监管是分类制定海运、空运、陆运等“交通规则”;穿透式监管是穿透“驾驶员”安全意识、行为乃至人性,纠正思想偏差,做到“文明”驾驶;持续监管是通过持之以恒的“交通治理”,实现高效、顺畅、安全的“交通状态”,最高境界是将规则牢牢嵌入治理、深入人心,实现整个“交通体系”规范有序的“自动”运转。

  发挥“五大监管”的作用

  第一,机构监管。机构是所有金融功能、金融行为、金融资源的承载主体,机构监管是“五大监管”的主轴。我国金融机构体系完整、类型繁多、层次复杂,发展定位、风险特点存在显著差异,监管难度和监管压力较大。其中,地方法人机构是基层金融监管的重中之重,其监管的核心在于治理不良资产、不良高管、不良股东三个“罪魁祸首”,这是防范地方法人机构劣变为高风险机构的“先手棋”。一是常态化推进清欠追责。在地方党委政府的统一领导下,全面摸清风险底数,逐笔建立问题资产台账,借助行政、司法等力量协同清收,同步查明风险成因,涉及违法违纪的,及时移交纪检监察或公安机关处理。二是系统化管控高管选任。探索建立全国性的高管信息库,优化资格审查、履职评价等形式,突出实质监管。加强与地方党委政府常态化会商,从专业角度为其提供机构高管选任意见。探索建立全省金融人才供需撮合平台,坚持“金融家办金融”,按照“需求主导、市场运作”原则,将国有大型银行的优秀金融人才输送至地方中小法人机构。加强高管准入与后续监管衔接,对比履职前后机构风险指标变化,对履职不力的及时调整,对失职渎职的启动问责,对腐败分子绳之以法。三是穿透式管控股东股权。探索建立全国性的股东信息库,辅助准入审查,隔离问题股东。动态监测股东经营效益、负债水平、负面舆情等情况,特别是穿透监测股东大额融资、投资入股、股权质押等涉金融行为,高度警惕债务激增并在金融市场“跑马圈地”的股东,及时建立“防火墙”。重点关注股东、高管采取的一致行动,防范股东、高管形成利益共同体,侵蚀银行利益。依法清退对风险负有重大责任的股东,涉嫌违法犯罪的,及时移送公安机关。

  第二,行为监管。行为监管是将所有金融行为全部纳入监管,既管“有照违章”,更管“无证驾驶”,坚持“长牙带刺”,维护金融市场秩序,保护金融消费者合法权益。一是惩治持牌机构“有照违章”,做到“违章必纠”。实施全报表监管,对资产端、负债端、权益端的各个会计科目全面贯通审视评估,透过“全报表”看数据,运用勾稽关系抽丝剥茧、顺藤摸瓜,实现资产、负债、权益一体监管,会计、信贷、风控综合审视,挖掘其背后的战略、管理、文化,进而分析其经营稳健性、审慎性。与财政等部门联合行动,严厉打击财务造假、会计师事务所等第三方机构提供虚假证明等行为,既惩“首恶”,又追“帮凶”。二是严管非法组织“无证驾驶”,做到“违规必罚”。加强对本辖区“两跨两新”(跨部门、跨地区和新业态、新产品)金融活动的监测分析,不断强化与地方金融监管、行业主管、公安司法等部门的协调联动,按照“谁主管谁牵头,谁为主谁牵头,谁靠近谁牵头”原则,拉紧责任链条,分兵把守各自监管领域,坚决清除各类非法金融活动。三是保护金融消费者合法权益,做到“人民至上”。开展金融知识宣教,加强“三适当”管理,做好事前源头预防。构建金融机构处理投诉、行业组织开展调解、监管部门指导督促、与法院诉调对接“四位一体”的纠纷多元化解机制,确保消费者声音“进得来”、诉求“办得快”、纠纷“解得开”。聚焦一个时期群众反映强烈的热点、焦点问题,通过专项督查、稽核调查等方式,深挖问题背后的原因所在,从根源上加强治理。

  第三,功能监管。功能监管就是把所有的金融功能和金融创新纳入监管,坚持“同一业务、同一标准”原则,对跨机构跨领域跨市场的同类金融业务实施贯通监管,防止监管套利和监管真空。实践中,可以从法律关系切入,区分业务本质,做到统一监管。一是委托代理关系类业务,包括理财产品、信托产品、私募基金等资管产品,其本质是“受人之托,代人理财”。应统一产品定位,确保产品服务于投资人而非融资人,防止资管产品蜕变为不良企业的“提款机”;统一净值管理,坚决清理带有刚性兑付性质的资管产品;统一信息披露,缩小信息披露差异,提高产品的横向可比性,节约监管成本和投资者查询成本。二是借贷关系类业务,包括贷款、小贷、典当。对于此类业务,功能监管的核心在于统一标准。一方面,对贷方(金融机构)统一风控要求。例如,统一贷款集中度、杠杆率等监管指标,统一建立贷款“三查”、审贷分离、贷款风险分类等风控制度。另一方面,对借方(企业或个人)统一限制信贷投放领域。例如,均不得用于股票、金融衍生品投资,不得以贷还贷、以贷还息。三是租赁关系类业务。包括金融租赁和融资租赁,实质都是融物与融资的结合。目前行业特征是“一个市场、两套监管体系(即《金融租赁公司管理办法》和《融资租赁公司监督管理暂行办法》)”。应做到监管规则统一、租赁物适格性一致。四是保险关系类业务。包括财险、寿险、健康险、意外险等产品。应对不同类型机构销售的同一类型产品(如财险公司和人身险公司共同销售的短期健康险产品)统一监管,对同一产品的不同销售渠道(如保险公司直销和中介机构代理、线上销售和线下销售)统一监管,对同一产品的不同理赔标准统一监管。

  第四,穿透式监管。穿透式监管的核心是反制规避监管、反制监管套利,是对风险实质、业务实质、行为实质的“一穿到底”,贯穿于市场准入、非现场监管、现场检查等各个监管环节,最终穿透的是金融伦理、金融生态、金融文化。一是穿透资金流向。金融创新再“眼花缭乱”也离不开资金这一载体,必须抓住资金流向这个本质穿透到底,决不能被各种“严丝合缝”的假象遮蔽了双眼。二是穿透会计科目。坚持既看“表”又看“账”,对会计科目进行穿透,通过资债逻辑、损益平衡、收支变化,判断机构真实风险情况。三是穿透股东股权。全面收集、筛查、分析股东信息,穿透股东真实经营状况,严禁无序跨业、杠杆率过高、严重失信企业入股。穿透入股资金来源,严防循环注资、虚假出资、非自有资金入股。四是穿透公司治理。分析机构发展战略、授权机制、问责体系等,穿透该机构公司章程的规范性,穿透KPI考核体系的合理性,穿透绩效薪酬管理分配的适当性,穿透内控制衡的有效性,穿透合规建设的持续性,找出公司治理短板,推动风险源头治理。

  第五,持续监管。持续监管重在通过构建监管责任闭环、定期复盘监管行为、及时纠正监管偏差等措施,实现监管制度、监管流程、监管体系持续完善,最终实现从量变到质变的提升。实践中,可聚焦风险防控、机构治理、消费者保护等方面,着力优化完善“三项机制”。一是构建风险预警处置机制,实现金融风险全周期监管。贯通风险监测、识别、预防、处置各环节,综合不良、拨备、资本、流动性等监管指标,公司治理、案防合规等内部因素,股东经营状况、区域经济发展等外部条件,对机构进行风险“精准画像”。在此基础上,压实责任、精准研判、果断出击,做到早识别、早预警、早暴露、早处置。二是构建检查纠改治理机制,实现违规问题全链条监管。做好查证定性、惩处震慑、整改纠偏等工作,贯通准入、检查、处罚、治理等各个环节,实现查打结合、破立结合、惩教结合、管育结合,切实推动机构提高内控治理水平,提升发展质量。三是构建消保协调管理机制,实现侵权行为全过程监管。围绕维护秩序、规范行为、吸纳民意、宣传教育等环节,联动非现场、准入、检查、处罚等职能,形成问需于民、问效于民、问计于民的闭环流程,全面提升消保工作质效。

  提升“五大监管”的效果

  第一,推进管理再造。一是加强流程制管理。聚焦行政许可、非现场监管、检查稽查、行政处罚等监管权力,优化运行流程,改进操作规程。一方面,强化有效制衡,突出审决分离、查处分离、交叉复核,杜绝“一手清、一人管、一家包”;另一方面,强化相互协同,聚焦“机构、行为、业务”打通壁垒、集成信息,形成系统性、整体性监管统筹,防止“各管一段、忽略全局”。二是加强清单式管理。梳理完善各级监管部门职责清单、任务清单、目标清单、标准清单,强化全员的责任意识、标准意识、时限意识,确保各项工作有章可循、高效推进。三是加强精细化管理。监管计划要精深、监管靶向要精准、监管措施要精当,努力在监管行动上做减法,在监管实效上做乘法,持续提升监管“产出比”。

  第二,强化科技支撑。一是提升监管便捷度。推动监管信息系统从供给导向向需求导向转变,从之前系统能收集什么,监测就看什么;系统可查询什么,检查就用什么;转变为分析涉及什么,系统就抓取什么;穿透需要什么,系统就生成什么,不断提升跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的数据汇聚融合水平。二是增强监管智能化。聚焦机构生命全周期、风险演化全链条,推进行政许可、非现场监管、稽查检查、行政处罚、消保维权、行政复议等所有履职行为的线上化运行,研制远程监管、移动监管设备,建设识别研判、预测预警模块,确保监管人员提前知、提前控,全程知、全程控。三是探索监管数字化。把监管履职过程所需要的事实、规则、程序等要素加载至数字化系统中,实现由可视展示分析、多元精准画像、智能提示提醒,向目标精准、及时敏捷、穿透性强的自动执法决策迈进,确保标准客观统一。

  第三,锤炼监管能力。一是激发干监管动力。探索完善岗位匹配度、历史贡献度、群众公认度“三维”评价体系,注重从实干、实绩上精准识别考核干部。二是培养善监管本领。推进靶向化培训、实战化练兵、精准化赋能“三维”培养体系,常态化开展培训学习、轮岗交流、跟岗锻炼,有序推进干部到风险监管一线“拼刺刀”、到改革攻坚前沿“显本领”。三是搭建强监管阶梯。打造专家上讲台、专业撑舞台、先进带平台“三维”成长体系。秉持创办“监管大学”的理念,建设内部“师资库”,树牢专业治局、专家治局、工匠治局的导向。

  第四,淬炼监管意志。一是让思想得解放。聚焦“五大监管”定期组织专题讨论辩论、专项调研座谈,将广大干部职工的思想状态从惯性思维、路径依赖中解放出来,消除一切惰性、僵化的认识误区,突破旧有工作藩篱。二是让精神受洗礼。用好辖区红色资源,创新开展机关文化、监管文化营建工作,激励干部职工从西柏坡赶考精神、赛罕坝艰苦奋斗精神中汲取营养,将金融工作政治性、人民性践行在岗位上。三是让认知有提升。持之以恒推进监管的“自我革命”,补上监管规制短板,补上监管治理弱项,塑造金融监管权威形象。

  第五,完善助推机制。一是强化目标导向,用好考核“指挥棒”。改变考核指标“一刀切”“一锅煮”的状况,设置类型化、差异化考核指标,以公平客观防范懈怠,以正念正气激励作为,着力纠治庸、懒、散、浮、拖“五毒”。二是强化结果导向,用好督办“跟踪器”。改进督办方式,把督认识、督责任、督作风摆在突出位置,以认识到位促履职,以责任落实促进度,以作风过硬促成效。三是强化问题导向,用好监督“紧箍咒”。加强纪检监督、巡察监督、审计监督、财会监督的协作配合、贯通协同,强化对权力运行的全过程管控、所有岗位的全方位监督,坚决整治监管失职渎职行为,切实以强监督促进强监管。

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